Carlos Mantilla McCormick
El Decreto 1056 de 1953 o Código de Petróleos fue expedido para recopilar la normatividad vigente y dispersa que regía la industria, valiéndose de las facultades otorgadas por el Congreso al Ejecutivo mediante la Ley 18 de 1.952. Por esta razón, las normas que hoy integran este Código son realmente normas traídas de leyes anteriores, en especial de la Ley 37 de 1.931 y 160 de 1.936. Se ha modificado en múltiples ocasiones, en especial, por la Ley 10 de 1.961, la Ley 20 de 1.969, el Decreto 2310 de 1974 y el Decreto 1760 de 2003, entre los más relevantes para este escrito.
El sistema de administración de áreas y contratación por el Estado con los particulares que estaba dispuesto en el viejo Código ha sido modificado con esas normas citadas, con lo cual hoy existen tres sistemas vigentes, cada uno con sus propias reglas e instituciones: la concesión antigua del Ministerio de Minas, el contrato de asociación de Ecopetrol y las nuevas concesiones de la Agencia Nacional de Hidrocarburos. Lo que nació siendo una excepción al régimen ordinario de contratación y de licitación, introducido con la Ley 20 de 1.969, mediante el cual Ecopetrol administraría áreas en forma directa o en asocio con capital privado, hoy es el sistema modificado que está en cabeza de la Agencia Nacional de Hidrocarburos. Es decir, lo que está vigente como norma general es una versión modificada de una excepción de la norma ordinaria. Y el Código sigue vigente, pues sólo describe el primero de los sistemas, aunque apenas subsista un contrato de concesión antigua y unas cuantas situaciones fácticas a las que se le aplique ese ordenamiento.
Es innegable que la situación descrita produce inseguridad jurídica y que no agrega beneficio alguno a la actividad industrial porque crea incertidumbre, porque no genera confianza, porque las reglas allí contenidas no son un buen reflejo de la realidad técnica de la industria, porque la organización institucional que describen sus normas no es real, porque su aplicación a los contratos o actividades industriales exige toda suerte de esfuerzos interpretativos sin conclusiones contundentes, porque el escenario en el que se mueve la industria petrolera nacional es muy distinto al que existía en el país en la primera mitad del siglo y porque las reglas de la libre competencia y los derechos de acceso a la infraestructura existente merecen mejora para el libre juego de los competidores.
Es el momento de pensar en un nuevo Código de Petróleos porque, precisamente, ya se ha consolidado el último sistema introducido en el año 2003, ya hay desarrollo constitucional a partir de la nueva norma superior, las entidades que administran el recurso natural vienen deslindando y decantando sus funciones y responsabilidades, hay un ciclo industrial de relativa estabilidad que elimina apasionamientos como para pensar en coyunturas a la hora de legislar y hay un conjunto de nuevas necesidades regulatorias traídas por los desafíos industriales del presente. Entre estos, las oportunidades de los hidrocarburos no convencionales y los biocombustibles, las nuevas tecnologías, los condicionantes del cambio climático, la necesidad de velar por el ambiente sano traído por la nueva Constitución y, por último, el desafío de lograr que esa industria sea partícipe del desarrollo económico del país.
Lo que contendría este nuevo Código de Petróleos es un conjunto ordenado y sistemático de normas que describan las instituciones que nos deben regir, incluyendo los principios, la estructura administrativa del sector, el alcance de las facultades de los entes rectores de la política, de la regulación y de la contratación, el marco de intervención de las entidades públicas o mixtas, el régimen especial para inversionistas, trabajadores, propietarios de predios, minorías étnicas, organizaciones civiles y comunidad en general, la creación y funcionamiento de un órgano de regulación, la coordinación con la regulación sobre gas, las reglas de competencia en los distintos eslabones de la cadena, las responsabilidades por impactos y pasivos ambientales y las reglas que imponen nuestras condiciones de seguridad.
La falta de un estatuto sólido, coherente, actualizado y sistematizado de los temas que interesan a la industria del petróleo está ocasionando normatividad dispersa, introducida en los más variados escenarios y en perjuicio del desarrollo ordenado de la industria.